在取得承包权的土地上建房　本案属土地侵权还是使用权争议

张军律师

　　裁判要旨：

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”因此，对土地所有权、使用权权属存在争议的，应当由当事人向有关行政机关申请解决，不能提起民事诉讼。

　　案情:

　　苏某对某块土地持有土地承包经营权证和土地承包经营合同，并从1985年开始承包，自2005年期满之后重新对该块土地签订土地承包经营合同，领取新的土地承包经营权证，合同期限至2027年8月31日。邓某于2009年9月经镇某社区居委会、镇建设管理服务站及镇人民政府审批，在占用了苏某0.3亩的土地上建造了楼房，并已竣工。苏某认为邓某非法使用其土地建房导致其丧失了对这块土地的合法使用权，因此诉至法院要求邓某拆除在其承包土地上的所建的建筑物。

　　判决：

　　法院依法裁定驳回原告苏某的起诉。

　　评析：

　　该案在审理时，形成了两种分歧意见：

　　第一种意见认为原告持有中华人民共和国农村土地经营权证表明其对该土地有使用权，被告持有村（居）民建设申请审批表亦表明其建设房屋得到政府的许可，原被告双方的争议属于土地使用权权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”本案裁定驳回原告起诉。

　　第二种意见认为：原告持有中华人民共和国农村土地承包经营证合法有效。被告持有的村（居）民建设申请审批表属镇人民政府的内部审批文件。其未向被告发放合法的土地使用权证，且被告建设农村房屋应当具有土地使用权证，建设规划许可证、建房审批表等，被告全无相关证件，因此不能认定被告依法取得土地使用权。因此，应支持原告诉讼请求。

　　笔者认为本案依据第一种意见裁判是正确的，理由如下：

　　一、被告建房是否为土地侵权行为？侵权行为首先应当以非法为要件。被告的建房行为依据镇政府相关批文进行，有盖有镇建设管理服务站及镇政府印章的村（居）建设申请审批表一份进行佐证，且经核实与原件核对无异。因此无法认定为非法行为。

　　二、政府行为是否合法？对政府行政行为是否合法的实质审查不属于民事案件的审查范围，且法院对证据只是进行形式审查。镇政府及相关部门签发给被告建设申请审批表的行为是行政行为，在该审批表经过法定程序撤销之前，其合法性是不容质疑的。

　　三、是否当由法院直接处理？在排除了该案为土地侵权纠纷的基础上，本案原告苏某认为其拥有土地承包经营权证及土地承包经营合同，是合法的土地使用权人，而被告苏某认为自己经如皋市磨头镇磨头社区居委会、磨头镇建设管理服务站及磨头镇人民政府审批在该地建房是合法的土地使用权人，因此可以认定该案为土地使用权争议纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”因此，应当由当事人向有关行政机关申请解决，不能直接提起民事诉讼。

　　四、有无其他解决途径？从行政法角度来看，本案中政府没有通知原告而将争议土地分配给被告建房的行为，相对于原告而言是一种征收，原告可以要求一定的补偿。因此，原告亦可以向法院提起行政诉讼以捍卫其合法的土地使用权。

　　五、民诉程序是否完善？法院在民事案件的立案受理过程中，双方当事人因政府行为而产生的争议，可以指引其至相关行政部门进行解决，一方面避免启动民事诉讼程序造成司法资源的浪费，另一方面避免当事人因程序的不清造成累讼。

　　综上，笔者认为法院依法裁定驳回原告起诉的处理结果合理合法。